Menu Działu

Rola monitoringu we wdrażaniu i zarządzaniu

W celu racjonalnego, sprawnego i efektywnego wykorzystania środków strukturalnych, Unia Europejska nakłada na państwa członkowskie obowiązek monitorowania wydatków i efektów rzeczowych wdrażania programów operacyjnych. W przypadku Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) monitoring dostarcza informacji o postępie realizacji i efektywności wdrażania pomocy, począwszy od pojedynczego projektu, poprzez działanie i priorytet, a skończywszy na programie. Pracownicy Oddziału ds. Monitoringu i Raportowania (OMiR) w Biurze Zarządzania Funduszami Europejskimi (BZFE) Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego wykonują zadania Wojewody, wynikające z ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, w zakresie monitorowania i oceny przebiegu realizacji ZPORR. Monitorowanie jest procesem systematycznego zbierania, sprawozdawania i interpretowania danych opisujących postęp i efekty programu.

Monitoring spełnia w ten sposób rolę systemu wczesnego ostrzegania o ewentualnych nieprawidłowościach, zapewniając prawidłowość i wydajność wdrażania programu. Realizuje się to m. in. poprzez sporządzanie miesięcznych i kwartalnych zestawień nieprawidłowości, które mają za zadanie informować o postępach w działaniach prowadzących do usunięcia nieprawidłowości.

W monitorowaniu biorą udział wszystkie podmioty zaangażowane we wdrażanie i zarządzanie programem. Instytucja Pośrednicząca w zarządzaniu ZPORR (wojewoda) prowadzi monitoring w oparciu o ilościowe i jakościowe wskaźniki realizacji programu. W oparciu o dane od beneficjentów i Instytucji Wdrażających (IW) sporządzane są okresowe, roczne i końcowe sprawozdania z realizacji ZPORR w województwie. Od początku okresu realizacji ZPORR do 31 maja 2005 r. sprawdzono łącznie 163 sprawozdania monitoringowe, w tym 121 sprawozdań z realizacji projektów oraz 42 sprawozdania z realizacji działań. W wyniku analizy złożonych do BZFE sprawozdań ustalono, że 87% z nich zawiera błędy wymagające poprawy. W każdym z takich przypadków sporządzana jest lista kontrolna, która jest wysyłana do beneficjenta/IW. Zgodnie z postanowieniami w umowach o dofinansowanie projektów oraz umowach finansowania działania nieprzekazanie poprawionego sprawozdania w terminie ustalonym przez Instytucję Pośredniczącą spowoduje wstrzymanie dofinansowania. Prognoza realizacji projektów na 2005 r., określona w sprawozdaniu z realizacji programu w województwie śląskim za 2004 r., zakłada, że w IV kwartale br. będą mogły być realizowane aż 253 projekty (podpisane umowy o dofinansowanie). Zakładając, że 87% sprawozdań wymagać będzie poprawy, do BZFE mogą łącznie wpłynąć 473 sprawozdania, co oznacza, że w okresie między 10 a 33 dniem po zakończeniu IV kwartału br. (termin na przekazanie sprawozdania z realizacji programu dla 38 członków Komitetu Monitorującego Kontrakt Wojewódzki) na jednego pracownika każdego dnia roboczego przypadnie 9 sprawozdań okresowych do zweryfikowania w ramach Priorytetu I i III (bez działania 3.4).

Do najczęściej popełnianych przez beneficjentów błędów w sprawozdaniach monitoringowych zaliczyć można:

brak spójności pomiędzy informacją finansową (tabele I-V sprawozdania), a częścią opisową sprawozdania,
informacje dotyczące postępu finansowego, przekazywane przez Instytucje Wdrażające nie mają odniesienia do Ramowych Planów Realizacji Działań na dany rok oraz nie są zgodne z miesięcznymi ankietami monitorującymi,
brak szacunkowych wartości wskaźników produktu i rezultatu, jakie są planowane do osiągnięcia w kolejnym okresie sprawozdawczym,
niestosowanie się do instrukcji sporządzania sprawozdań,
wprowadzanie zmian we wzorach sprawozdań, których format i wzór ustalone zostały w rozporządzeniu.

Z dotychczasowej analizy otrzymanych sprawozdań monitoringowych nasuwają się następujące wnioski:

powolny proces uruchamiania środków finansowanych w systemie, w porównaniu do relatywnie sprawniejszej kontraktacji,
brak prawidłowo działającego Generatora Wniosków,
brak funkcjonującego systemu SIMIK,
ciągle istniejące braki w zakresie wyposażenia technicznego, liczby lokali, jak i samej liczby osób zatrudnionych przy wdrażaniu ZPORR,
potrzeba przeprowadzenia szkoleń dla wszystkich beneficjentów i zaangażowanych we wdrażanie programu podmiotów,
potrzeba rewizji terminów sprawozdawczości w ramach systemu (zbyt krótkie dla sprawozdań okresowych, konieczność zsynchronizowania sprawozdawczości rocznej z terminami udostępniania wyników badań przez statystykę publiczną),
konieczność ustalenia ostatecznych wersji instrukcji wypełniania sprawozdań,
większość wskaźników z realizacji projektów nie agreguje się na poziomie działania.

Komitet monitorujący kontrakt wojewódzki odpowiada m.in. za zatwierdzanie sprawozdań z realizacji ZPORR w województwie śląskim przed ich przekazaniem Instytucji Zarządzającej ZPORR (Ministerstwo Gospodarki i Pracy). Zgodnie z regulaminem komitetu, OMiR pełni rolę sekretariatu komitetu. Do końca maja br. odbyło się pięć posiedzeń komitetu, na których podjęto 13 uchwał.

W zależności od charakteru dostarczanych danych, monitoring dzielimy na rzeczowy i finansowy. Monitoring finansowy odbywa się w oparciu o informacje na temat postępu realizacji planu finansowego w okresie sprawozdawczym oraz prognozę w tym zakresie na następny okres sprawozdawczy. Alokacja środków dla województwa śląskiego na lata 2004-2006 wynosi około 280 mln euro, co stanowi ponad 10% alokacji dla całego kraju. Do 31 maja 2005 r. pracownicy OMiR sprawdzili 44 informacje dotyczące postępu finansowego realizowanych działań oraz 65 informacji dotyczących postępu finansowego realizowanych projektów. Na tej podstawie zostały sporządzone i przesłane do IZ ZPORR 4 zbiorcze informacje finansowe na poziomie komponentu regionalnego. Sytuację komplikuje fakt, że co kwartał ustalany jest nowy przelicznik kursu euro w stosunku do złotego (różnice kursowe).

Monitoring rzeczowy dostarcza danych obrazujących postęp we wdrażaniu programu oraz umożliwiających ocenę jego wykonania w odniesieniu do celów ustalonych w ZPORR i jego Uzupełnieniu. Dane skwantyfikowane, obrazujące postęp we wdrażaniu oraz rezultaty tych działań zostały, zgodnie z wytycznymi KE, podzielone na trzy kategorie:

Wskaźniki produktu - odnoszą się do rzeczowych efektów działalności. Są to efekty, które są osiągane bezpośrednio na skutek wydatkowania środków, np. długość nowo budowanych dróg.
Wskaźniki rezultatu – odnoszą się do natychmiastowego wpływu projektu/programu na otoczenie społeczno-ekonomiczne, uzyskanego bezpośrednio po zakończeniu realizacji inwestycji. Są logicznie powiązane ze wskaźnikami produktu, np. liczba wypadków drogowych.
Wskaźniki oddziaływania - odzwierciedlają konsekwencje danego działania/programu wykraczające poza natychmiastowe efekty dla bezpośrednich odbiorców pomocy. Są logicznie powiązane ze wskaźnikami rezultatu, np. nakłady na bieżące utrzymanie (naprawy nawierzchni) dróg.

W systemie monitorowania ZPORR nie bada się wskaźników oddziaływania na poziomie projektu. Obowiązek ten spoczywa na Instytucji Wdrażającej i Pośredniczącej i dotyczy poziomu poszczególnych działań/priorytetów i programu w województwie śląskim. Monitorowanie wskaźników jest konieczne dla przeprowadzenia wiarygodnej ewaluacji w połowie okresu programowania (mid-term) i po zakończeniu programu (ex-post). Ewaluacja jest okresową oceną efektywności, skuteczności, oddziaływania, trwałości i zgodności projektu/programu w kontekście założonych celów. Z kolei wyniki ewaluacji będą z pewnością brane również pod uwagę m. in. podczas podejmowania decyzji w sprawie podziału środków funduszy strukturalnych na następne lata dla nowych programów operacyjnych. Dlatego tak ważne jest prowadzenie rzetelnego monitoringu na każdym poziomie wdrażania programu.

Do 31 maja br. pracownicy OMiR dokonali analizy 187 wniosków aplikacyjnych (o dofinansowanie), pod kątem wskaźników monitoringowych. 47% przekazanych przez Urząd Marszałkowski wniosków zawierało błędy. Do najczęściej popełnianych przez beneficjentów błędów we wnioskach aplikacyjnych, dotyczących wskaźników monitoringowych zaliczyć można:

błędnie podany okres monitorowania wskaźników, ponieważ zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie dofinansowania rok „0” odzwierciedla wartości w chwili przygotowania wniosku o dofinansowanie, natomiast ostatnim rokiem monitorowania jest rok zakończenia rzeczowej realizacji inwestycji,
błędne wypełnienie komórek w kolumnie p.n. „Źródło pozyskania informacji”. Należy podać np. instytucję, nazwę dokumentu będącego źródłem pozyskania informacji do monitorowania realizacji konkretnego wskaźnika podanego we wniosku. Dokumenty te, będą wymagane w trakcie kontroli na miejscu realizacji projektu w celu udokumentowania wartości osiągniętych wskaźników.
wartości wskaźników podane we wniosku w tabeli E.2 nie są zgodne z wartościami podanymi w części opisowej (D.6.2) wniosku p.n. „Opis projektu” i/lub w studium wykonalności,
wartości wskaźników są podawane w błędnych jednostkach miary, co prowadzi do tego, że beneficjenci zobowiązują się do osiągnięcia abstrakcyjnych wartości, np. wybudowania kilku tysięcy kilometrów dróg na terenie gminy,
z zapisów we wniosku wynika, że po zakończeniu projektu dla wybranych przez beneficjenta wskaźników, nie osiągnie się zakładanych wartości (np. z wartości wskaźnika wynika, że przed rozpoczęciem inwestycji był obiekt, a po zakończeniu realizacji już go nie będzie).

Wnioski nasuwające się po dokonaniu analizy wskaźników monitoringowych i ich planowanych wartości podanych we wnioskach o dofinansowanie projektów:

zbyt duża liczba wskaźników we wniosku o dofinansowanie spowoduje konieczność zwiększenia nakładów finansowych ze strony beneficjenta na ich okresowe monitorowanie, zatrudnienia dodatkowych osób lub wynajęcia firm zajmujących się pomiarami wskaźników,
podane planowane wartości niektórych wskaźników, np. liczba badań wykonanych sprzętem specjalistycznym, wydają się być oszacowane zbyt optymistycznie – prognozy będą prawdopodobnie nierealne do osiągnięcia. Zgodnie z postanowieniami w umowie o dofinansowanie projektu przeprowadzona kontrola na miejscu realizacji projektu sprawdzi, czy zakładane wartości wskaźników realizacji projektu zostały osiągnięte w 100%. W przypadku ich nieosiągnięcia płatność końcowa może nie zostać przekazana beneficjentowi,
kolejne zmiany legislacyjne, brak jednoznacznych wytycznych i częste zmiany instrukcji wypełniania wniosków aplikacyjnych uniemożliwiają praktycznie jednolitość postępowania wobec beneficjentów.

Poza monitoringiem funduszy strukturalnych OMiR zajmuje się też monitorowaniem wszystkich projektów w ramach kolejnych edycji programu Phare SSG.

Opracowanie: Oddział Monitoringu i Raportowania Biura Zarządzania Funduszami Europejskimi ŚUW.